5020303-17.2026.4.03.0000

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 5020303-17.2026.4.03.0000 RELATOR: WILSON ZAUHY FILHO AGRAVANTE: AUTORIDADE PORTUARIA DE SANTOS S.A. ADVOGADO do(a) AGRAVANTE: MARJORIE OKAMURA - SP292128-A AGRAVADO: JAN DE NUL DO BRASIL DRAGAGEM LTDA., DTA ENGENHARIA LTDA ADVOGADO do(a) AGRAVADO: JOAO PAULO RIBEIRO NAEGELE - RJ167447-A ADVOGADO do(a) AGRAVADO: VITOR CASSEB PIRES - SP391193-A DECISÃO AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 5020303-17.2026.4.03.0000 RELATOR: Gab. 12 - DES. FED. WILSON ZAUHY AGRAVANTE: AUTORIDADE PORTUARIA DE SANTOS S.A. Advogado do(a) AGRAVANTE: MARJORIE OKAMURA - SP292128-A AGRAVADO: JAN DE NUL DO BRASIL DRAGAGEM LTDA., DTA ENGENHARIA LTDA Advogado do(a) AGRAVADO: VITOR CASSEB PIRES - SP391193-A Advogado do(a) AGRAVADO: JOAO PAULO RIBEIRO NAEGELE - RJ167447-A OUTROS PARTICIPANTES: D E C I S Ã O Trata-se de agravo de instrumento interposto pela AUTORIDADE PORTUARIA DE SANTOS S.A, em face da decisão que, nos autos do mandado de segurança impetrado na origem, deferiu o pedido liminar nos seguintes termos: “Nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, a concessão de medida liminar em mandado de segurança exige a presença concomitante de fundamento relevante e de risco de ineficácia da medida caso concedida apenas ao final. No caso concreto, a controvérsia instaurada nos autos envolve questionamentos acerca da exequibilidade da proposta vencedora e da regularidade das diligências realizadas pela Administração no curso do procedimento licitatório. A impetrante sustenta que determinados itens da planilha de preços apresentariam descontos expressivos e incompatíveis com os parâmetros técnicos da execução contratual, circunstância que, em sua perspectiva, indicaria possível manipulação da estrutura de custos da proposta. Por sua vez, a autoridade impetrada afirma que a proposta foi considerada exequível após análise técnica realizada pelos órgãos competentes da Administração, consubstanciada na Manifestação Técnica FI 075/2026 e no Parecer SUJUD/GEJAD nº 164/2026, que concluíram pela inexistência de elementos técnicos suficientes para afastar a aceitação da proposta vencedora (588665367). Observa-se, portanto, que a controvérsia instaurada nos autos envolve matéria relacionada à metodologia de composição de preços, parâmetros operacionais da execução contratual e avaliação da exequibilidade econômica da proposta apresentada. Embora os autos estejam instruídos com documentação administrativa e técnica produzida no curso do procedimento licitatório, a análise das alegações deduzidas pelas partes evidencia a necessidade de exame mais acurado do conjunto probatório já produzido, especialmente quanto à efetiva repercussão das inconsistências apontadas sobre a exequibilidade global da proposta vencedora. A verificação da eventual ocorrência de “jogo de planilha”, da compatibilidade entre os preços unitários ofertados e os parâmetros técnicos da execução contratual, bem como da adequação das diligências realizadas pela Administração, demanda exame mais detido da documentação constante do procedimento administrativo. Em sede de cognição sumária, própria da apreciação liminar, não se mostra adequado antecipar juízo definitivo acerca da regularidade ou irregularidade do ato administrativo impugnado, no caso concreto, considerando as especificidades elencadas. Cumpre observar, ademais, que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, sendo que a revisão judicial de decisões administrativas deve ocorrer com cautela, especialmente quando dependente de avaliação especializada realizada pela Administração Pública. Assim, não se firma neste momento juízo de ilegalidade do ato administrativo, permanecendo a controvérsia dependente de análise mais aprofundada do conjunto probatório já constante dos autos, a ser realizada quando do julgamento de mérito da impetração. No tocante ao periculum in mora, verifica-se que o procedimento licitatório já alcançou estágio avançado, tendo sido deliberada administrativamente a adjudicação do objeto à empresa vencedora e autorizada a homologação do certame (588488722). Em contratos administrativos de grande vulto econômico e técnico — como o presente — a eventual formalização do contrato e o início da execução contratual podem gerar situação fática de difícil reversão, diante da mobilização de equipamentos especializados e da estrutura necessária à execução do objeto. Nesse contexto, a consolidação da contratação antes do exame definitivo da controvérsia pode comprometer a utilidade prática do provimento jurisdicional eventualmente a ser proferido ao final do processo. Dessa forma, embora não se mostre adequada, neste momento processual, a suspensão integral do procedimento licitatório, revela-se prudente preservar a utilidade do processo mediante medida de natureza cautelar que impeça apenas a formalização da contratação até a apreciação definitiva da controvérsia. Tal solução preserva o interesse público subjacente ao procedimento licitatório, ao mesmo tempo em que resguarda a efetividade da tutela jurisdicional. Diante do exposto, DEFIRO PARCIALMENTE a medida liminar, para determinar que a autoridade impetrada se abstenha de praticar quaisquer atos destinados à consolidação da contratação decorrente da Licitação RLE Eletrônico nº 51/2025, especialmente a homologação final do certame, a adjudicação definitiva do objeto, a assinatura do contrato administrativo ou a emissão de ordem de serviço, até o julgamento de mérito deste mandado de segurança. Em caso de assinatura e adjudicação entre a impetração e a prolação da presente decisão, ficam suspensos os efeitos dos atos administrativos (execução do contrato), nos termos da fundamentação supra. Fica ressalvado que a presente decisão não impede a continuidade de atos administrativos internos relacionados à gestão ou à instrução do procedimento licitatório, desde que tais atos não impliquem a formalização do contrato ou o início da execução do objeto contratual. Dê-se ciência ao Ministério Público Federal e após, tornem os autos para sentença. Intimem-se com urgência, por meio de oficial de justiça avaliador federal, em regime de plantão judiciário. (ID. 588988549, dos autos de origem, negritos e maiúsculas originais) Alega a Agravante, em síntese, que a controvérsia instaurada no mandado de segurança possui natureza eminentemente técnica, envolvendo análise de exequibilidade de proposta, composição de custos, metodologia executiva, parâmetros operacionais, produtividade, distribuição de preços unitários e alegações de “jogo de planilha”, circunstâncias que demandariam aprofundamento probatório incompatível com a cognição sumária própria da tutela liminar. Defende que a decisão agravada reconheceu a necessidade de exame técnico aprofundado, mas, contraditoriamente, acabou por suspender os efeitos do ato administrativo sem a existência de prova técnica apta a infirmar a motivação administrativa produzida no procedimento licitatório. Aduz que a Administração promoveu extensa e robusta instrução técnica no curso do certame, mediante realização de diligências, análise de memórias de cálculo, revisões de planilhas, exame de parâmetros operacionais, metodologia executiva e manifestação das áreas técnicas especializadas, culminando na elaboração da Manifestação Técnica FI nº 075/2026 e do Parecer SUJUD/GEJAD nº 164/2026, ambos concluindo pela exequibilidade da proposta apresentada pela empresa Jan De Nul do Brasil Dragagem Ltda. e afastando as alegações de inexequibilidade e de suposto “jogo de planilha”. Argumenta que as diligências promovidas pela Comissão de Licitação tiveram natureza meramente saneadora e esclarecedora, sem implicar modificação substancial da proposta vencedora, não havendo afronta aos princípios da vinculação ao edital, da isonomia ou do julgamento objetivo. Alega que inexistem nos autos judiciais laudo pericial, parecer técnico independente, auditoria especializada ou qualquer outro elemento probatório externo capaz de demonstrar erro técnico da Administração, afirmando que a única prova técnica produzida é justamente aquela constante do procedimento administrativo, favorável à regularidade da contratação. Sustenta que a tutela provisória em mandado de segurança exige demonstração concomitante da relevância dos fundamentos invocados e do risco de ineficácia da medida, nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, requisitos que não estariam presentes no caso concreto. Defende que a decisão agravada substituiu a motivação técnica da Administração por mera dúvida técnica, sem suporte probatório suficiente para justificar a paralisação da contratação pública. Argumenta, ainda, que a suspensão cautelar de ato administrativo fundado em avaliação técnica extensamente motivada implica indevida interferência judicial na esfera discricionária e técnica da Administração Pública, sobretudo em sede de cognição sumária. A agravante também sustenta a existência de periculum in mora inverso, afirmando que a paralisação da execução contratual ocasiona prejuízos concretos e imediatos ao interesse público, diante do retardamento de empreendimento estratégico de infraestrutura portuária, da desorganização do cronograma de execução das obras, da potencial elevação de custos e do atraso na implementação dos benefícios operacionais decorrentes do aprofundamento do canal do Porto de Santos. Defende, ademais, que o Tribunal de Contas da União, embora tenha conhecido representações relacionadas ao certame e determinado diligências complementares, não adotou medida cautelar destinada à suspensão da contratação, circunstância que evidenciaria a inexistência de irregularidade manifesta apta a justificar a paralisação imediata do procedimento licitatório. Pugna pela concessão de efeito suspensivo. É o relatório. Decido. Nos termos do artigo 932, II do Novo Código de Processo Civil, incumbe ao relator a apreciação dos pedidos de tutela provisória nos recursos, verbis: Art. 932. Incumbe ao relator: I – dirigir e ordenar o processo no tribunal, inclusive em relação à produção de prova, bem como, quando for o caso, homologar autocomposição das partes; II – apreciar o pedido de tutela provisória nos recursos e nos processos de competência originária do tribunal; (…) No caso em comento, em um exame sumário dos fatos adequado a esta fase processual, verifico presentes os requisitos necessários à concessão do efeito suspensivo. O dissenso instalado nos autos diz respeito à legalidade e à regularidade técnica da proposta apresentada pela empresa JAN DE NUL DO BRASIL DRAGAGEM LTDA. (JDN), declarada vencedora na Licitação Eletrônica RLE nº 51/2025 para a obra de aprofundamento do canal de navegação do Porto de Santos. O Mandado de segurança de origem foi impetrado pela empresa DTA ENGENHARIA LTDA, participante da licitação referente ao EDITAL RLE (REGIME DA LEI DAS ESTATAIS) ELETRÔNICO nº 51/2025, cujo objeto consiste na contratação de empresa ou consórcio de empresas para execução das obras de aprofundamento do canal do Porto Organizado de Santos até a profundidade de projeto de 16,00m DHN, abrangendo, ainda, serviços de licenciamento ambiental, elaboração de projetos básico e executivo, dragagem de aprofundamento e dragagem de manutenção pelo período de dois anos, no prazo contratual de 60 meses. Na petição inicial, a Impetrante requereu a concessão de medida liminar para suspender o andamento da licitação e impedir a prática de quaisquer atos tendentes à contratação da licitante declarada vencedora, JAN DE NUL DO BRASIL DRAGAGEM LTDA. (JDN), ora agravada. Conforme se extrai dos autos, o certame contou com sete propostas iniciais. A empresa ETESCO Construções e Comércio Ltda., que havia apresentado a oferta de menor valor, foi desclassificada pela Comissão de Licitação. O Tribunal de Contas da União (TCU), ao analisar a representação da ETESCO no âmbito do processo TC 024.321/2025-7, embora tenha reconhecido excesso de formalismo na motivação inicial da desclassificação, manteve a exclusão com base em fundamento autônomo, qual seja, a alteração superveniente da composição do consórcio, que comprometeu a confiabilidade da proposta. Após a desclassificação das propostas mais bem classificadas, a JDN foi convocada. A impetrante DTA, contudo, alega que a proposta da JDN apresenta indícios de inexequibilidade, descontos expressivos em itens específicos, possível ocorrência de jogo de planilha e inconsistências técnicas relevantes, como a utilização de parâmetros operacionais supostamente incompatíveis com o Termo de Referência. Em razão das impugnações e recursos administrativos, a proposta da JDN foi submetida a diligências pela Autoridade Portuária, ora Agravante que, ao final, concluiu por sua regularidade técnica e jurídica, conforme a Manifestação Técnica FI 075/2026 e o Parecer Jurídico SUJUD/GEJAD nº 164/2026. Paralelamente, a impetrante DTA apresentou representação perante o TCU (TC 024.204/2025-0), na qual a unidade instrutora da Corte de Contas, em análise preliminar, apontou a necessidade de aprofundamento da análise acerca da condução do certame e determinou que a Agravante prestasse esclarecimentos sobre os pontos controvertidos. Fundamentando-se nessas controvérsias, o Juízo de origem deferiu parcialmente a medida liminar para determinar que a Agravante se abstivesse de praticar atos de consolidação da contratação, como a homologação do certame e a assinatura do contrato, nos seguintes termos: “Embora os autos estejam instruídos com documentação administrativa e técnica produzida no curso do procedimento licitatório, a análise das alegações deduzidas pelas partes evidencia a necessidade de exame mais acurado do conjunto probatório já produzido, especialmente quanto à efetiva repercussão das inconsistências apontadas sobre a exequibilidade global da proposta vencedora. A verificação da eventual ocorrência de “jogo de planilha”, da compatibilidade entre os preços unitários ofertados e os parâmetros técnicos da execução contratual, bem como da adequação das diligências realizadas pela Administração, demanda exame mais detido da documentação constante do procedimento administrativo. Em sede de cognição sumária, própria da apreciação liminar, não se mostra adequado antecipar juízo definitivo acerca da regularidade ou irregularidade do ato administrativo impugnado, no caso concreto, considerando as especificidades elencadas. Cumpre observar, ademais, que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, sendo que a revisão judicial de decisões administrativas deve ocorrer com cautela, especialmente quando dependente de avaliação especializada realizada pela Administração Pública. Assim, não se firma neste momento juízo de ilegalidade do ato administrativo, permanecendo a controvérsia dependente de análise mais aprofundada do conjunto probatório já constante dos autos, a ser realizada quando do julgamento de mérito da impetração. No tocante ao periculum in mora, verifica-se que o procedimento licitatório já alcançou estágio avançado, tendo sido deliberada administrativamente a adjudicação do objeto à empresa vencedora e autorizada a homologação do certame (588488722). Em contratos administrativos de grande vulto econômico e técnico — como o presente — a eventual formalização do contrato e o início da execução contratual podem gerar situação fática de difícil reversão, diante da mobilização de equipamentos especializados e da estrutura necessária à execução do objeto. Nesse contexto, a consolidação da contratação antes do exame definitivo da controvérsia pode comprometer a utilidade prática do provimento jurisdicional eventualmente a ser proferido ao final do processo. Dessa forma, embora não se mostre adequada, neste momento processual, a suspensão integral do procedimento licitatório, revela-se prudente preservar a utilidade do processo mediante medida de natureza cautelar que impeça apenas a formalização da contratação até a apreciação definitiva da controvérsia. Tal solução preserva o interesse público subjacente ao procedimento licitatório, ao mesmo tempo em que resguarda a efetividade da tutela jurisdicional. Diante do exposto, DEFIRO PARCIALMENTE a medida liminar, para determinar que a autoridade impetrada se abstenha de praticar quaisquer atos destinados à consolidação da contratação decorrente da Licitação RLE Eletrônico nº 51/2025, especialmente a homologação final do certame, a adjudicação definitiva do objeto, a assinatura do contrato administrativo ou a emissão de ordem de serviço, até o julgamento de mérito deste mandado de segurança. Em caso de assinatura e adjudicação entre a impetração e a prolação da presente decisão, ficam suspensos os efeitos dos atos administrativos (execução do contrato), nos termos da fundamentação supra. Fica ressalvado que a presente decisão não impede a continuidade de atos administrativos internos relacionados à gestão ou à instrução do procedimento licitatório, desde que tais atos não impliquem a formalização do contrato ou o início da execução do objeto contratual”. (ID. 588988549, dos autos de origem) Contra essa decisão, a Autoridade Portuária de Santos e a JDN interpuseram os respectivos recursos de agravo de instrumento. Pois bem. No curso do processo de origem, observo terem sido apresentadas as informações pela Agravante (ID. 588665367, dos autos de origem) e parecer do Ministério Público Federal (ID. 592456421, dos autos de origem). O parecer ministerial opinou pela não concessão da segurança, considerando já ter havido a assinatura do contrato decorrente do aludido certame, com a ressalva de que a decisão pela continuidade da execução não implica chancela absoluta de legalidade dos atos anteriores, mas sim uma análise de conveniência diante do fato consumado da assinatura contratual. A despeito da existência de indícios de inconsistências operacionais que levaram ao deferimento de medida cautelar pelo TCU, é fato que, houve a efetiva revogação da medida, de ofício, com esteio no art. 276, § 5º, do Regimento Interno do TCU, com a consequente autorização de prosseguimento da contratação, se a imposição de uma ordem de suspensão do ajuste, em razão das externalidades que essa providência poderia ocasionar ao interesse público. Na hipótese dos autos, contudo, entendo que as alegações deduzidas pela Impetrante são, por sua natureza, controvertidas e não podem ser avaliadas por mera análise documental, sendo imprescindível a realização de prova técnica minuciosa acerca da realidade de preços e composição de custos no setor portuário, da produtividade operacional, metodologia executiva e impacto econômico-financeiro da contratação. Nesse contexto, a ponderação entre os interesses em conflito pende favoravelmente à continuidade da execução contratual, em detrimento da controvérsia técnica presente nos autos, cuja apuração demanda instrução probatória que, inclusive se revela incompatível com a via eleita pela Impetrante. No entanto, o mandado de segurança pressupõe direito líquido e certo demonstrável por prova pré-constituída, não comportando, em regra, dilação probatória, produção de prova pericial ou exame técnico aprofundado. Soma-se a isso, não restar inequivocadamente demonstrado, em sede de cognição sumária, manifesta ilegalidade no certame, apta a justificar a paralisação liminar da execução contratual. Com efeito, reconheço que a suspensão da execução de contrato administrativo de grande vulto econômico e operacional, formalizado em 12/06/2026, antes mesmo da prolação da decisão liminar de origem, envolvendo infraestrutura portuária de relevância nacional, possui aptidão para gerar impactos administrativos, financeiros e logísticos expressivos, inclusive quanto à mobilização de equipamentos especializados, cronograma de execução e eficiência operacional do Porto de Santos. Diante do exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao agravo de instrumento, para suspender os efeitos da decisão agravada, autorizando o regular prosseguimento da execução do Contrato APS nº 120/2026, até ulterior deliberação, nos termos da fundamentação supra. Comunique-se ao E. Juízo a quo. Intime-se a agravada nos termos do artigo 1.019, II do CPC. Em seguida, em se tratando o feito originário de Mandado de Segurança, vista ao Ministério Público Federal para o oferecimento do competente parecer. Após, tornem conclusos para julgamento. Publique-se. Intime-se. São Paulo, 14 de julho de 2026. WILSON ZAUHY DESEMBARGADOR FEDERAL