5012027-54.2019.8.13.0024

AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5012027-54.2019.8.13.0024/MG AUTOR : SINDICATO DAS EMPRESAS DE REFEICOES COLETIVAS DO ESTADO DEMINAS GERAIS ADVOGADO(A) : LUCAS ANDRADE DAMI SILVA (OAB MG173437) ADVOGADO(A) : JULIANA PERAZZA MESSORA DE RIBEIRO E DIAS (OAB MG116338) ADVOGADO(A) : FERNANDA SILVA VON ZASTROW MOURA (OAB MG156872) ADVOGADO(A) : LUCIANO TRAJANO CAMARGOS (OAB MG182196) SENTENÇA Vistos. I – RELATÓRIO SINDICATO DAS EMPRESAS DE REFEIÇÕES COLETIVAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS – SINDERC , devidamente qualificado e representado, ajuizou AÇÃO CIVIL PÚBLICA C/C PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA em face do ESTADO DE MINAS GERAIS , igualmente qualificado e representado, pelos seguintes fundamentos: Que as empresas representadas pelo Sindicato autor dedicam-se ao fornecimento de refeições e alimentação para servidores e sentenciados das unidades prisionais do Estado de Minas Gerais, sujeitando-se a fiscalizações constantes por parte da SEAP e a eventuais penalidades quando verificadas infrações contratuais. Que, até a edição do "Manual de Sanções Administrativas da Secretaria de Estado de Administração Prisional", não havia norma objetiva que estabelecesse a sanção aplicável a cada tipo de infração, o que conferia excessiva discricionariedade à Administração Pública. Que, com o objetivo de afastar a arbitrariedade e possibilitar tratamento isonômico entre os infratores, a SEAP publicou, em 8 de junho de 2018, o referido Manual de Sanções Administrativas, que elenca e classifica as infrações contratuais, prevê circunstâncias agravantes e atenuantes e apresenta fórmula de cálculo do valor da multa pecuniária, na qual figura, como uma das variáveis, o Valor Global do Contrato (Vc), o que se revela ilegal. Que, em vez do valor global do contrato, deveria ter sido utilizado o valor proporcional correspondente ao período em que a infração permaneceu ocorrendo. No mérito, sustentou que a utilização do valor global do contrato como base de cálculo seria ilegal, por afrontar os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como os seguintes preceitos normativos: art. 37 da Constituição Federal de 1988; art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais; art. 38, inciso II, alínea "c", do Decreto Estadual nº 45.902/2012; art. 87, inciso II, da Lei nº 8.666/1993; Cláusula IV do próprio Manual de Sanções Administrativas; e cláusula de sanções administrativas dos contratos de fornecimento de alimentação celebrados entre o réu e as empresas representadas pelo autor. Argumentou que, nos termos do art. 38, inciso II, alínea "c", do Decreto Estadual nº 45.902/2012, as multas administrativas devem observar o limite máximo de 20% sobre o valor do fornecimento não realizado, o que corresponderia apenas ao faturamento do contrato durante o período de duração da infração verificada, e não ao valor global de toda a avença. Afirmou, ainda, que a desproporcionalidade da fórmula se evidencia quando cotejada com o art. 99 da Lei nº 8.666/1993, que limita a 5% do valor do contrato a multa aplicável à prática de crimes licitatórios, de modo que seria inconcebível a imposição de sanção administrativa em patamar superior àquele previsto para ilícitos penais. Sustentou que o Caderno de Sanções Administrativas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelece que a multa por descumprimento contratual possui caráter indenizatório, devendo ser calculada sobre o dano efetivamente causado, e não sobre o valor global do contrato. Colacionou precedentes jurisprudenciais que, em seu entendimento, corroborariam a tese da impossibilidade de utilização do valor global como base de cálculo. Em sede de tutela antecipada, requereu a suspensão da exigibilidade de todas as multas administrativas pecuniárias aplicadas pela Secretaria de Estado de Administração Prisional de Minas Gerais às empresas fornecedoras de alimentação/refeições industrializadas que tenham utilizado, em sua base de cálculo, o valor global do contrato, até o julgamento de mérito da presente demanda. No mérito, postulou o julgamento de procedência da ação, com a confirmação da tutela antecipada concedida, para declarar a ilegalidade da utilização do valor global do contrato na base de cálculo da fórmula constante do item VII do Anexo I do Manual de Sanções Administrativas da Secretaria de Estado de Administração Prisional. Pugnou, ainda, que fosse determinada a substituição da expressão "Valor Global do Contrato", constante da base de cálculo da fórmula prevista no Manual de Sanções Administrativas da Secretaria de Estado de Administração Prisional, pela expressão "Valor Proporcional do Contrato", correspondente ao valor do contrato no período em que foram constatadas as irregularidades. Com a inicial, foram juntados documentos. As custas iniciais foram recolhidas (Evento 12). A tutela provisória de urgência foi indeferida por este Juízo (Evento 14), decisão contra a qual o SINDERC interpôs agravo de instrumento, autuado sob o nº 1.0000.19.104166-4/001 (Evento 22), ao qual a 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais negou provimento, mantendo o indeferimento da medida liminar (Evento 38). Devidamente citado, o Estado de Minas Gerais apresentou contestação (Evento 23). Suscitou, preliminarmente, a ilegitimidade ativa do Sindicato autor. Sustentou que, a despeito da legitimação extraordinária dos sindicatos prevista no art. 8º, inciso III, da Constituição Federal, a especificidade do objeto da ação civil pública exigiria que a pretensão se amoldasse ao disposto no art. 5º, inciso V, alínea "b", da Lei nº 7.347/1985. Alegou, ainda, que a matéria objeto da demanda não veicularia direito coletivo, mas, sim, direitos individuais heterogêneos, porquanto a aferição de cada infração contratual demandaria a análise das circunstâncias particulares de cada contrato e de cada contratado. No mérito, defendeu a legalidade do Manual de Sanções, aduzindo que este foi elaborado com a finalidade de uniformizar os critérios para a aplicação de penalidades, estabelecer parâmetros objetivos para a quantificação das multas e afastar subjetivismos e abusos. Afirmou que o Manual é fruto de estudos prévios e da troca de informações com diversas entidades e órgãos da Administração Pública e que a dosimetria das penalidades considera diversos fatores, tais como a análise das infrações mais recorrentes, seus padrões, a atribuição de pesos conforme a gravidade e a consideração de circunstâncias agravantes e atenuantes. Destacou que, antes de sua publicação, o Manual foi submetido ao conhecimento do próprio Sindicato autor, em reunião específica, ocasião em que lhe foi oportunizada a apresentação de sugestões e alterações, faculdade que não foi exercida. Sustentou, ainda, que não há incompatibilidade entre a fórmula adotada e o art. 38, inciso II, alínea "c", do Decreto Estadual nº 45.902/2012, pois o valor global do contrato constitui apenas uma das variáveis da equação, a qual também considera o fator de gravidade da infração, o número de cláusulas infringidas, a quantidade total de ocorrências e a incidência de circunstâncias atenuantes e agravantes. Argumentou que a pretensão autoral, se acolhida, comprometeria a finalidade sancionatória e inibitória da multa, esvaziando o caráter dissuasório da sanção. Por fim, asseverou que o controle judicial sobre o ato administrativo deve limitar-se ao exame de sua legalidade, sendo defeso ao Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo. Requereu o acolhimento da preliminar arguida e, caso superada, no mérito, a improcedência dos pedidos. Intimado, o Sindicato autor apresentou impugnação à contestação (Evento 26). Instadas a especificarem as provas que pretendiam produzir, o Estado de Minas Gerais informou que não pretendia produzir outras provas e pugnou pelo julgamento antecipado do mérito (Evento 28), ao passo que o Sindicato autor não se manifestou. Foi proferida sentença, em 17 de março de 2020, que rejeitou a preliminar de ilegitimidade ativa e, no mérito, julgou improcedentes os pedidos, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil (Evento 30). A sentença foi objeto de embargos de declaração opostos pelo autor (Evento 33), os quais foram rejeitados (Evento 35). O autor interpôs recurso de apelação, e o Ministério Público, na qualidade de custos legis , manifestou-se pela nulidade da sentença, em razão da ausência de sua intimação desde a fase de especificação de provas (Evento 39). A 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ao julgar a Apelação Cível/Remessa Necessária nº 1.0000.19.104166-4/002, acolheu a preliminar de nulidade suscitada pelo Ministério Público, anulou a sentença e determinou o retorno dos autos à origem para a regularização do feito, mediante a intimação do órgão ministerial. Os recursos especial e extraordinário interpostos pelo Estado de Minas Gerais contra esse acórdão não foram providos (Evento 45). Com o retorno dos autos à primeira instância, o Ministério Público manifestou-se pela concessão de vista ao autor, para que apresentasse as questões de fato remanescentes como controvertidas e as questões de direito relevantes ao julgamento do mérito, bem como indicasse, de forma fundamentada, as provas que pretendia produzir (Evento 58). Intimado, o autor apresentou manifestação (Evento 64), na qual requereu a produção de prova pericial contábil destinada à análise dos Processos Administrativos Punitivos indicados pelas partes, com o objetivo de demonstrar a regularidade da prestação dos serviços ao longo de praticamente toda a execução dos contratos e de delimitar o período em que efetivamente ocorreram as irregularidades, bem como de comprovar a alegada ilegalidade e desproporcionalidade da utilização do Valor Global do Contrato como base de cálculo. O Estado de Minas Gerais manifestou-se (Evento 68), sustentando que a controvérsia seria exclusivamente de direito e requerendo o julgamento antecipado do mérito. O Ministério Público manifestou-se pelo deferimento da produção da prova pericial (Evento 70). A produção da prova pericial contábil foi deferida (Evento 78). Após o acolhimento do incidente de suspeição do primeiro perito nomeado (Evento 107), foi designado o perito Wesley de Oliveira Vargas , contador e economista (Evento 112). Os honorários periciais foram depositados pelo autor, conforme comprovante de depósito judicial juntado aos autos (Evento 123). O laudo pericial foi juntado aos autos em 29 de março de 2025 (Evento 138) e submetido ao contraditório das partes. O Estado de Minas Gerais manifestou expressa concordância com as conclusões do laudo (Evento 143). O Sindicato autor apresentou quesitos complementares (Evento 144). O Ministério Público manifestou ciência (Evento 146). Intimado, o perito apresentou laudos complementares (Eventos 150, 163 e 179), os quais ratificaram as conclusões do laudo inicial. Especificamente no último laudo complementar (Evento 179), o perito consignou que os pontos suscitados pelo autor não resultaram em alteração do quantum apurado, permanecendo integralmente ratificadas as conclusões originalmente apresentadas. O laudo pericial e os laudos complementares foram homologados pelo Juízo (Evento 195), ocasião em que foi declarada encerrada a instrução processual. As partes apresentaram alegações finais (Eventos 201 e 202). Na sequência, o Ministério Público ofereceu parecer final (Evento 206), opinando pela improcedência dos pedidos formulados na inicial. Os autos vieram-me conclusos para julgamento. É o relatório. DECIDO. II – FUNDAMENTAÇÃO O presente feito foi processado em respeito aos princípios do devido processo legal e do contraditório, não apresentando vícios aparentes capazes de eivá-lo de nulidade. Antes de adentrar o mérito, cumpre registrar breves considerações acerca da preliminar de ilegitimidade ativa suscitada pelo Estado de Minas Gerais em sede de contestação (Evento 23). II.1 – DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA O Estado de Minas Gerais arguiu, em sua contestação (Evento 23), a preliminar de ilegitimidade ativa do Sindicato das Empresas de Refeições Coletivas do Estado de Minas Gerais – SINDERC, sustentando que o objeto da demanda não veicularia direito coletivo, mas, sim, direitos individuais heterogêneos, insuscetíveis de tutela coletiva, porquanto a aferição de cada infração contratual demandaria a análise das circunstâncias particulares de cada contrato e de cada contratado. A preliminar, entretanto, não comporta novo exame. A questão relativa à legitimidade ativa do SINDERC já foi expressamente apreciada pela 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, por ocasião do julgamento do Agravo de Instrumento nº 1.0000.19.104166-4/001 (Evento 38), interposto contra a decisão que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência. Naquela oportunidade, o Tribunal reconheceu a legitimidade da entidade sindical para a propositura da presente ação, consignando que a controvérsia diz respeito à impugnação de metodologia geral e abstrata de cálculo de sanções administrativas, aplicável indistintamente às empresas integrantes da categoria representada, circunstância que evidencia a natureza coletiva da pretensão deduzida. Posteriormente, o acórdão que anulou a sentença anteriormente proferida (Evento 45) limitou-se a determinar a renovação dos atos processuais a partir da fase de especificação de provas, sem qualquer pronunciamento acerca da legitimidade ativa do sindicato ou reforma do entendimento anteriormente firmado sobre a matéria. Desse modo, inexistindo determinação do Tribunal para o reexame da matéria e não tendo sido reformado o entendimento firmado no julgamento do Agravo de Instrumento (Evento 38), impõe-se a observância da decisão da instância revisora, razão pela qual fica mantido o reconhecimento da legitimidade ativa do Sindicato autor. Passo, portanto, ao exame do mérito da causa. II.2 – DO MÉRITO II.2.a) – DO CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E DA DELIMITAÇÃO DA CONTROVÉRSIA Os atos administrativos são dotados de presunção de legitimidade e legalidade, cabendo ao Sindicato autor, por consequência, comprovar a existência de vícios capazes de maculá-los e ensejar a sua nulidade. Com efeito, os atos administrativos gozam da presunção de que foram editados em conformidade com o ordenamento jurídico, razão pela qual seus efeitos subsistem até eventual declaração de invalidade pela própria Administração Pública ou pelo Poder Judiciário. Sobre tal característica, José dos Santos Carvalho Filho leciona que: “O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores de parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger”. (Manual de Direito Administrativo. 16ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 106). Além disso, conforme cediço, no exercício da discricionariedade administrativa, a Administração Pública pode atuar de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, devendo, contudo, observar a finalidade pública e os limites impostos pelo ordenamento jurídico, uma vez que não dispõe de liberdade absoluta para a prática de seus atos. A Constituição Federal de 1988 consagra, em seu art. 2º, o princípio da separação dos Poderes, segundo o qual os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Desse princípio decorre a regra basilar de que o Poder Judiciário, no exercício do controle jurisdicional dos atos administrativos, deve limitar-se ao exame de sua legalidade e legitimidade, sendo-lhe vedado imiscuir-se no mérito administrativo, isto é, na esfera de conveniência e oportunidade reservada à Administração Pública. O controle de legalidade, contudo, não se restringe à verificação formal da conformidade do ato com a lei em sentido estrito. Compreende, também, o exame de sua compatibilidade com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade, bem como com os direitos e garantias fundamentais. O ato administrativo questionado na presente ação civil pública consiste na adoção, pelo Manual de Sanções Administrativas da SEAP, de uma fórmula de dosimetria para o cálculo de multas contratuais que utiliza, entre suas variáveis, o Valor Global do Contrato (Vc). Trata-se de ato inserido no âmbito da discricionariedade técnica da Administração Pública, por meio do qual o órgão competente estabeleceu parâmetros objetivos e uniformes para a quantificação de penalidades, com o propósito de afastar subjetivismos, assegurar tratamento isonômico entre os contratados e conferir transparência e previsibilidade à atuação administrativa sancionadora. Nesse contexto, o Manual de Sanções Administrativas da Secretaria de Estado de Administração Prisional (SEAP) foi publicado no Diário Oficial do Estado de Minas Gerais em 8 de junho de 2018 (Evento 1, Docs. 6 e 7), com a finalidade de uniformizar os critérios para a aplicação de penalidades no âmbito dos contratos de fornecimento de alimentação celebrados pela SEAP, afastando subjetivismos e conferindo tratamento isonômico aos contratados. O referido Manual elenca e classifica as infrações contratuais, prevê circunstâncias agravantes e atenuantes para a aplicação das penalidades e, no que interessa à controvérsia instaurada nos autos, estabelece uma fórmula para o cálculo do valor da multa pecuniária composta pelas seguintes variáveis: o Fator de Gravidade (FG), que pode assumir os valores 4 (infração grave), 3 (infração média) ou 2 (infração leve); a quantidade de cláusulas contratuais infringidas (I); a quantidade total de cláusulas contratuais classificadas conforme o fator de gravidade (Qt); a quantidade total de ocorrências apontadas pela fiscalização e confirmadas durante o processamento do feito (T); e o Valor Global do Contrato (Vc). A fórmula, como se depreende de sua estrutura, não se limita à aplicação de um percentual aleatório sobre o valor do contrato. Ao contrário, estabelece uma metodologia de dosimetria que considera a gravidade da infração, a proporção de cláusulas descumpridas, o número de ocorrências confirmadas e, por fim, o valor do contrato como grandeza econômica de referência. O Valor Global do Contrato (Vc), portanto, constitui apenas uma das variáveis da equação, não sendo a única nem a determinante do resultado final. Ademais, o Manual prevê a incidência de circunstâncias atenuantes e agravantes sobre o valor-base (Vb) apurado pela fórmula, conferindo, assim, uma etapa adicional de modulação à sanção. Destarte, a discricionariedade administrativa na fixação da metodologia de cálculo de sanções contratuais não é arbitrária nem se subtrai ao controle judicial. Todavia, o controle exercido pelo Poder Judiciário deve respeitar o espaço de conformação técnica próprio da Administração Pública, não lhe cabendo substituir o juízo técnico do administrador. A escolha dos critérios de dosimetria, a atribuição de pesos aos diferentes fatores de gravidade, a definição das variáveis que compõem a equação e a fixação dos respectivos parâmetros de cálculo constituem decisões inseridas na esfera de conformação técnica reservada à Administração Pública. Feitas essas considerações iniciais, cumpre observar que, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, incumbe ao Sindicato autor comprovar os fatos constitutivos do direito invocado. Ademais, considerando que a presente ação tem por objeto o reconhecimento da ilegalidade da metodologia adotada pela Administração Pública para a aplicação de sanções administrativas, incumbe-lhe demonstrar, de forma suficiente, a alegada ilegalidade dos atos administrativos impugnados, os quais gozam de presunção de legitimidade e veracidade. II.2. b ) – DA ANÁLISE DA PROVA PERICIAL E DA METODOLOGIA DE CÁLCULO PREVISTA NO MANUAL DE SANÇÕES A prova pericial contábil, requerida pelo SINDERC e deferida por este Juízo (Evento 78), constitui o principal elemento probatório dos autos e o instrumento técnico destinado à verificação da alegada ilegalidade e desproporcionalidade da utilização do Valor Global do Contrato na fórmula de cálculo das multas administrativas. O laudo pericial, elaborado pelo perito judicial Sr. Wesley de Oliveira Vargas , foi apresentado em 29 de março de 2025 (Evento 138), submetido ao contraditório das partes e complementado em três oportunidades (Eventos 150, 163 e 179), ocasiões em que o perito ratificou as conclusões originalmente apresentadas. O trabalho pericial foi homologado por este Juízo (Evento 195). A primeira constatação do laudo pericial (Evento 138, p. 20) refere-se à distinção operacional estabelecida pela própria SEAP entre os contratos em execução e aqueles cuja vigência já se encerrou. Sobre esse aspecto, o perito foi categórico: “ (…) 1. Distinção entre Contratos Vigentes e Encerrados Sempre que o contrato se encontra em execução , a Secretaria de Estado de Administração Prisional (SEAP) vem empregando o Valor Proporcional do Contrato (VPC) como base de cálculo da multa, excluindo contraprestações que ainda não se materializaram. Já quando encerrada a vigência contratual , a multa passa a considerar o Valor Global do Contrato (Vg) , dado que não há mais parcelas futuras a serem executadas. ” (g.n.) Essa constatação evidencia que a Administração Pública não utiliza o Valor Global do Contrato de forma automática ou indiscriminada. Nos contratos em execução, a SEAP adota, de fato, o Valor Proporcional do Contrato (VPC), mediante a dedução das parcelas ainda não executadas, de modo que a sanção incide apenas sobre a fração correspondente ao período e ao volume de serviços efetivamente prestados. Por sua vez, nos contratos já encerrados, em que não remanesce parcela contratual a ser executada, o valor global corresponde ao montante integral do fornecimento realizado, razão pela qual não se justifica, nem seria materialmente possível, aplicar qualquer proporcionalização sobre obrigação já integralmente exaurida. A segunda constatação relevante do laudo pericial refere-se à conformidade da prática administrativa com as disposições do Manual de Sanções Administrativas e com a metodologia de dosimetria nele prevista. Confira-se: “ (…) 2. Aplicação do Manual de Sanções A fórmula prevista no referido Manual — que prevê como uma das variáveis o Valor do Contrato (Vc ou Vg) — foi efetivamente adotada nos casos analisados , em consonância com o critério de dosimetria ali estabelecido (gravidade da infração, número de cláusulas descumpridas, ocorrências confirmadas, eventuais agravantes e atenuantes). 3. Forma de Cálculo Verificou-se, ainda, que na hipótese de contratos em vigor, o memorial de cálculo (ID 10099044083) ilustra a dedução das quantias não executadas, de modo que a sanção recai apenas sobre a fração correspondente ao período e volume de serviços efetivamente prestados (VPC). Nos contratos finalizados, por outro lado, o valor global é tomado integralmente, pois já não existe segmento contratual a executar. 4. Observância ao Objetivo da Perícia No tocante à alegada necessidade de substituir o Valor Global pelo Valor Proporcional em todos os casos, constatou-se que, enquanto o contrato está em curso, a Administração Pública, de fato, vem utilizando a modalidade proporcional. O Valor Global só prevalece em cenários onde já não há saldo contratual pendente . Portanto, dentro do objetivo da perícia — verificar a forma de incidência do Valor Global ou Valor Proporcional no cálculo das multas — depreende-se que a SEAP diferencia os casos em que o contrato permanece em vigor (aplicando valor parcial) daqueles em que houve encerramento (aplicando valor global) . Tal prática atende ao disposto no Manual de Sanções Administrativas e ao método de dosimetria ali previsto , o qual engloba diferentes variáveis além do próprio valor contratual, como a gravidade do descumprimento, circunstâncias agravantes/atenuantes e o número de ocorrências, sendo essa a sistemática apurada nos autos periciados. ” (g.n.) Essa conclusão é corroborada pela resposta ao Quesito nº 16 (Evento 138, p. 15), formulado pelo Sindicato autor, por meio do qual se indagou se o cálculo das multas observava rigorosamente as disposições do Manual de Sanções Administrativas. Em resposta, o perito consignou: “ (…) Quesito 16. Queira o I. Expert informar, tomando como base os exemplos de processos administrativos punitivos acostados aos autos, se o cálculo das multas está obedecendo rigorosamente o Manual de Sanções Administrativas. RESPOSTA: Positivo. Em analise ao processo nº 1450.01.0005611/2022-79, Item X, do relatório técnico, a perícia constatou que o valor global foi aplicado para o contrato que teve seu tempo de execução encerrado em 21/05/2021 (22/05/2019 à 21/05/2021) e o valor parcial do contrato foi aplicado sobre o aditivo, apurado entre 22/05/2021 à 21/05/2023, sem englobar contraprestações futuras não prestadas pelo fornecedor do serviço, conforme demonstrado na memória de cálculo juntado aos autos na ID 10099044083.” (g.n.) Da resposta apresentada, extraem-se duas conclusões de especial relevância. A primeira consiste no reconhecimento, pelo perito, de que os cálculos observam as disposições do Manual de Sanções Administrativas. A segunda refere-se à constatação de que, mesmo no âmbito de um único Processo Administrativo Punitivo (PAP nº 1450.01.0005611/2022-79), a SEAP aplicou o Valor Global do Contrato (Vc) apenas em relação ao período contratual já encerrado (contrato original, com vigência de 22/05/2019 a 21/05/2021), adotando o Valor Proporcional do Contrato (VPC) quanto ao período ainda em execução (aditivo contratual, com vigência de 22/05/2021 a 21/05/2023). Tal sistemática evidencia que a Administração Pública não aplica a fórmula de cálculo de maneira indistinta ou automática, mas adequa a base de cálculo às particularidades de cada período contratual, em consonância com a metodologia prevista no Manual de Sanções Administrativas. O perito também respondeu ao Quesito nº 3, formulado pelo Sindicato autor (Evento 138, p. 10), por meio do qual se indagou acerca dos limites máximos previstos na Cláusula IV do Manual de Sanções Administrativas. Em resposta, consignou o seguinte: “ (…) Quesito 03. Queira o I. Expert informar quais os limites máximos previsto na cláusula “IV – DAS SANÇÕES PREVISTAS CONTRATUALMENTE”, letra “d”, do Manual de Sanções Administrativas. RESPOSTA: Em analise a ID 60559172, pág. 21. De acordo com o Manual de Sanções Administrativas, cláusula IV – Das Sanções Previstas Contratualmente, letra “d”, a multa deverá obedecer aos seguintes limites máximos: 0,3 (três décimos por cento) por dia, até o trigésimo dia de atraso, sobre o valor do fornecimento ou serviço não realizado, ou sobre a etapa do cronograma físico de obras não cumpridas; 20% (vinte por cento) sobre o valor do fornecimento/serviço não realizado, no caso de atraso superior a 30 (trinta) dias, ou entrega de objeto com vícios ou defeitos ocultos que tornem impróprios ao uso a que é destinado, ou diminuam-lhe o valor ou, ainda, foras das especificações contratadas. ” (g.n.) Ao responder ao Quesito nº 4 do autor (Evento 138, p. 11), o perito reproduziu a fórmula integral constante do Manual de Sanções Administrativas, confirmando que o Valor Base (Vb) é apurado mediante a combinação de todas as variáveis que compõem a metodologia de cálculo — Fator de Gravidade (FG), quantidade de cláusulas contratuais infringidas (I), quantidade total de cláusulas classificadas conforme o fator de gravidade (Qt), quantidade de ocorrências confirmadas (T) e Valor Global do Contrato (Vc) —, de modo que o valor do contrato constitui apenas um dos elementos da equação, sendo necessariamente ponderado pelas demais variáveis previstas no Manual. A robustez da prova pericial não se restringe ao laudo original. Após sua apresentação, o SINDERC formulou diversos quesitos complementares, os quais foram respondidos pelo perito em três laudos complementares (Eventos 150, 163 e 179), todos submetidos ao contraditório. Em cada uma dessas oportunidades, o expert ratificou integralmente as conclusões anteriormente apresentadas. No primeiro laudo complementar (Evento 150), ao responder aos questionamentos formulados pelo autor, o perito consignou: “ (…) Diante do quanto exposto, e considerando que em relação aos questionamentos apresentados, todas as informações foram esclarecidas ao longo deste laudo complementar, fica o laudo pericial anterior, integralmente ratificado. ” (g.n.) No segundo laudo complementar (Evento 163), instado a prestar novos esclarecimentos, o perito reafirmou: “ (…) Diante do quanto exposto, e considerando que em relação aos questionamentos apresentados, todas as informações foram esclarecidas ao longo deste laudo complementar, mantém-se as condições técnicas já lançadas e o teto de 20% permanece como limite máximo, e a pena final deve resultar da formula prevista no manual, ficando o laudo pericial anterior, integralmente ratificado. ” (g.n.) No terceiro e último laudo complementar (Evento 179), após examinar as impugnações apresentadas pelo autor, o perito concluiu nos seguintes termos: “ (…) Quesito 02. Considerando os limites previstos no Manual de Sanções Administrativas cláusula “IV - e DAS SANÇÕES PREVISTAS CONTRATUALMENTE, letra “d”, qual o valor máximo da multa deveria ser aplicado? RESPOSTA: Esclarece esse Perito que o Manual de Sanções Administrativas do Estado de Minas Gerais não estabelece valor monetário máximo em reais para a multa, mas tão somente limites percentuais máximos, os quais necessariamente dependem da base de cálculo aplicável ao caso concreto e da aplicação do método de dosimetria ali previsto. (…) Ademais, conforme demonstrado nos autos, a Administração Pública distingue contratos em execução daqueles já encerrados, aplicando o Valor Proporcional do Contrato (VPC) quando ainda há contraprestações futuras não materializadas e o Valor Global do Contrato (Vg) apenas quando inexistente saldo contratual a executar. (…) Diante do exposto, tendo em vista que os pontos trazidos pela parte autora não resultou em alteração do quanto apresentado no Laudo Pericial, resta o mesmo, ratificado. ” (g.n.) O laudo pericial e seus três esclarecimentos complementares revelam que o perito manteve, de forma coerente e fundamentada, a mesma conclusão: a metodologia adotada pela SEAP é compatível com o Manual de Sanções Administrativas, observa o método de dosimetria nele previsto e distingue, adequadamente, os contratos em execução, para os quais se aplica o Valor Proporcional do Contrato (VPC), dos contratos encerrados, em relação aos quais se utiliza o Valor Global do Contrato (Vc). Cumpre salientar que o laudo pericial foi produzido em estrita observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa. O perito respondeu, de forma circunstanciada, a todos os quesitos e esclarecimentos complementares que lhe foram submetidos, fundamentando tecnicamente cada uma de suas conclusões. Não se identificou, nos autos, qualquer vício, omissão, contradição ou obscuridade capaz de comprometer a validade ou a força probatória da perícia. Por essa razão, ao homologar o laudo pericial e seus esclarecimentos complementares (Evento 195), este Juízo consignou expressamente que “ o perito agiu com rigor técnico, prestando esclarecimentos sobre o ponto crucial da demanda, a saber, a base de cálculo das sanções administrativas”, bem como que “ a matéria foi suficientemente esclarecida, não se vislumbrando vícios, omissões ou contradições que comprometam a validade da prova” . Registrou, ainda, que “ o s esclarecimentos prestados esgotaram a análise dos quesitos e das críticas das partes, permitindo a este Juízo a exata compreensão da dinâmica contábil das multas administrativas.” Dessa forma, na medida em que a prova pericial atesta que a metodologia adotada pela SEAP é tecnicamente consistente, que os cálculos observam as disposições do Manual de Sanções Administrativas e que a Administração já incorpora critérios de modulação temporal na aplicação da fórmula, tais conclusões técnicas afastam a premissa fática que fundamenta a pretensão do autor, segundo a qual a SEAP aplicaria, de forma indiscriminada e automática, o Valor Global do Contrato (Vc) como única base de cálculo das sanções administrativas, independentemente das particularidades de cada caso concreto. II.2. c ) – DA LEGALIDADE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO ADOTADA PELA SEAP E DA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE O fundamento central da pretensão deduzida pelo Sindicato autor consiste na interpretação conferida ao art. 38, inciso II, alínea "c", do Decreto Estadual nº 45.902/2012, segundo a qual a multa administrativa deveria ter como referência exclusiva o valor do fornecimento, do serviço ou da obra não realizada. Sustenta, em síntese, que a utilização do Valor Global do Contrato na metodologia prevista no Manual de Sanções Administrativas violaria o referido dispositivo regulamentar. Todavia, essa interpretação não encontra amparo na disciplina normativa aplicável. Com efeito, o art. 38, inciso II, alínea "c", do Decreto Estadual nº 45.902/2012 estabelece o limite máximo da multa administrativa, dispondo que ela não poderá exceder 20% (vinte por cento) do valor do fornecimento, do serviço ou da obra não realizada. A norma, entretanto, não disciplina a metodologia a ser adotada pela Administração para a definição do valor da penalidade, tampouco veda a utilização de critérios técnicos destinados à sua dosimetria, desde que observado o limite nela previsto. Vejamos: Art. 38. Aos fornecedores que descumprirem total ou parcialmente os contratos celebrados com a Administração Pública Estadual serão aplicadas as sanções previstas no art. 87 da Lei Federal nº 8.666, de 1993, com observância do devido processo administrativo, respeitando-se o contraditório e a ampla defesa, observado o disposto neste Decreto: (…) II - multa - deverá observar os seguintes limites máximos: a) três décimos por cento por dia, até o trigésimo dia de atraso; b) dez por cento sobre o valor da nota de empenho ou do contrato, em caso de recusa do adjudicatário em efetuar o reforço de garantia; c) vinte por cento sobre o valor do fornecimento, serviço ou obra não realizada ou entrega de objeto com vícios ou defeitos ocultos que o torne impróprio ao uso a que é destinado, ou diminuam-lhe o valor ou, ainda, fora das especificações contratadas; Sob essa perspectiva, não se verifica incompatibilidade entre o Decreto Estadual e o Manual de Sanções Administrativas. Enquanto o primeiro estabelece os parâmetros jurídicos e os limites para a imposição da sanção, o segundo disciplina a metodologia administrativa destinada à sua aplicação concreta, conferindo objetividade, uniformidade e previsibilidade ao procedimento de dosimetria. A prova pericial produzida nos autos, já evidenciada nesta decisão, não identificou desconformidade entre a metodologia prevista no Manual e os limites estabelecidos no Decreto Estadual. Ao contrário, as conclusões técnicas apresentadas pelo perito corroboram que a sistemática adotada pela Administração observa os parâmetros fixados na norma regulamentar, sem evidenciar extrapolação dos limites nela previstos. Nesse contexto, não cabe ao Poder Judiciário substituir a metodologia técnica adotada pela Administração por outra reputada mais adequada, sobretudo quando inexistente demonstração de ilegalidade, irrazoabilidade ou afronta aos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico. O controle jurisdicional restringe-se à verificação da legalidade do ato administrativo, não alcançando a substituição de critérios técnicos legitimamente eleitos pela Administração no exercício de sua discricionariedade. Também não procede a alegação de incompatibilidade entre a Cláusula IV do Manual de Sanções Administrativas e o Anexo I, que disciplina a metodologia de cálculo. Interpretados de forma sistemática, ambos os dispositivos revelam-se harmônicos e complementares: a Cláusula IV reproduz os limites estabelecidos pelo Decreto Estadual, ao passo que o Anexo I estabelece a metodologia administrativa destinada à quantificação da penalidade dentro desses limites. Não se identifica, portanto, qualquer antinomia normativa apta a comprometer a validade do Manual ou da metodologia nele prevista. A conformidade da metodologia adotada pela Administração também deve ser examinada à luz do art. 87, inciso II, da Lei nº 8.666/93, vigente à época da celebração dos contratos objeto da controvérsia. Referido dispositivo remetia a disciplina da multa ao instrumento convocatório e ao contrato administrativo, conferindo à Administração margem para estabelecer os critérios de aplicação da sanção, observados os limites legais e contratuais. Nota-se: Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: (…) II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; No caso dos autos, não se demonstrou que a metodologia prevista no Manual de Sanções Administrativas tenha resultado na aplicação de penalidades em desacordo com os limites estabelecidos nos contratos administrativos. Ao contrário, a prova pericial produzida nos autos não evidenciou incompatibilidade entre a metodologia adotada pela SEAP e as disposições contratuais invocadas pelo autor. Também não procede a tentativa de estabelecer paralelo entre o regime sancionatório administrativo disciplinado pelo art. 87 da Lei nº 8.666/93 e o regime penal previsto no art. 99 do mesmo diploma legal. Os dispositivos regulam matérias distintas, submetidas a fundamentos e finalidades igualmente diversos, razão pela qual os limites previstos para as sanções penais não constituem parâmetro para aferição da legalidade das sanções administrativas. Desse modo, a dosimetria da penalidade administrativa, quando realizada em conformidade com a legislação aplicável e com as cláusulas contratuais pertinentes, não configura, por si só, ilegalidade apta a justificar a intervenção judicial. Sobre o tema, destaco jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. NULIDADE DE MULTA ADMINISTRATIVA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO À LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DO MÉRITO. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. COISA JULGADA. RECURSO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta contra sentença que manteve multa administrativa aplicada por descumprimento contratual em ata de registro de preços e autorizações de fornecimento. Alegou nulidade do processo, caso fortuito, vícios na dosimetria da sanção e prescrição intercorrente. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões: (i) possibilidade de anulação da multa por vícios de mérito e cálculo; (ii) ocorrência de prescrição intercorrente no processo administrativo. III. RAZÕES DE DECIDIR O controle judicial limita-se à legalidade, não alcançando mérito administrativo. As alegações de caso fortuito, falhas de envio de autorizações e recomendações internas pertencem ao mérito, insuscetível de revisão judicial. A multa observou cláusula contratual, art. 87 da Lei nº 8.666/1993 e Decreto Estadual nº 45.902/2012. A prescrição já foi afastada em agravo de instrumento anterior, operando-se a coisa julgada. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O Poder Judiciário pode exercer controle sobre atos administrativos apenas sob os aspectos da legalidade, abusividade e observância dos princípios da Administração, não podendo adentrar no mérito administrativo. 2. A dosimetria da penalidade administrativa aplicada com base em cláusula contratual e na legislação pertinente não configura ilegalidade. 3. Matéria já decidida em processo anterior encontra-se coberta pela coisa julgada material, sendo vedada sua rediscussão. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.25.208046-0/001, Relator(a): Des.(a) Marcelo Rodrigues , 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/11/2025, publicação da súmula em 05/11/2025) (g.n.) Assim, cumpre observar que a multa administrativa decorrente do descumprimento contratual não se confunde com o dever de ressarcimento ao erário. Enquanto este possui natureza reparatória, aquela constitui sanção administrativa destinada a reprimir o inadimplemento contratual, possuindo finalidades próprias no âmbito da execução dos contratos administrativos. Além disso, reitera-se que a prova pericial produzida nos autos não corroborou a alegação de que a metodologia adotada pela Administração resulte, por si só, na imposição de penalidades desproporcionais ou em desacordo com os limites previstos na legislação e nos contratos administrativos. Ao contrário, as conclusões do expert evidenciam que a aplicação das sanções observa os critérios estabelecidos no Manual de Sanções Administrativas, sem demonstrar a ocorrência das ilegalidades apontadas pelo autor. Também não prospera a alegação de violação ao princípio da isonomia. A simples circunstância de contratos possuírem valores ou características distintas não conduz, por si só, à conclusão de que a metodologia administrativa seja discriminatória ou arbitrária, sobretudo quando não demonstrada a existência de tratamento desigual entre situações equivalentes. Por fim, importa reiterar que não compete ao Poder Judiciário substituir os critérios técnicos adotados pela Administração para a dosimetria das sanções administrativas, salvo quando evidenciada ilegalidade, desvio de finalidade, abuso de poder ou manifesta violação aos princípios que regem a Administração Pública. Não comprovada nenhuma dessas hipóteses, inexiste fundamento para afastar a metodologia prevista no Manual de Sanções Administrativas apenas porque o autor entende existir critério mais adequado para a fixação da penalidade. A consistência desse precedente, somada às conclusões do laudo pericial — que atestou a conformidade da prática administrativa com o Manual e com o método de dosimetria —, conduz à conclusão de que não há, no caso concreto, desproporcionalidade manifesta que justifique a intervenção do Poder Judiciário na metodologia de cálculo adotada pela SEAP. III – DISPOSITIVO Ante o exposto e por tudo mais que dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados pelo SINDICATO DAS EMPRESAS DE REFEIÇÕES COLETIVAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS – SINDERC em face do ESTADO DE MINAS GERAIS , extinguindo o processo com resolução de mérito , nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Em atenção ao que estabelece o artigo 18 da Lei Federal nº 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública), deixo de condenar o Sindicato autor ao pagamento de custas processuais, honorários advocatícios sucumbenciais e demais despesas processuais, tendo em vista a ausência de demonstração de má-fé na condução da lide coletiva. A isenção de despesas judiciais encontra-se igualmente amparada pela legislação estadual, nos termos do artigo 10, inciso III, da Lei Estadual nº 14.939/2003, que isenta do pagamento de custas os autores de ações civis públicas e ações coletivas, ressalvada a hipótese de litigância de má-fé. Sentença sujeita ao reexame necessário, por aplicação analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/1965. Assim, após o decurso do prazo sem interposição de recurso voluntário, ou, havendo recurso, após os trâmites legais pertinentes, remetam-se os autos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais para o reexame necessário. Transitada em julgado, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.