1008755-48.2025.8.26.0348

Processo 1008755-48.2025.8.26.0348 - Ação Popular - Ato Lesivo ao Patrimônio Artístico, Estético, Histórico ou Turístico - Atila Cesar Monteiro Jacomussi - PREFEITURA MUNICIPAL DE MAUÁ - - Francisco Marcelo de Oliveira - - Mauá Shopping Spe S.A. e outro - Vistos. Trata-se de Ação Popular ajuizada por ÁTILA CESAR MONTEIRO JACOMUSSI em face do MUNICÍPIO DE MAUÁ, de FRANCISCO MARCELO DE OLIVEIRA (Prefeito Municipal), de DEMAC CONSTRUÇÕES EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES S.A. e de MAUÁ SHOPPING SPE S.A., alegando, em síntese, necessidade de anulação atos administrativos que promoveram a reestruturação do acesso ao Terminal Rodoviário Central de Mauá, sob a alegação de violação aos princípios da moralidade administrativa, da legalidade, da eficiência, da finalidade pública, da acessibilidade e da segurança urbana, com pedido de reabertura definitiva do acesso térreo tradicional e, subsidiariamente, de condenação dos réus ao ressarcimento de eventuais danos causados ao patrimônio público, nos termos do art. 11 da Lei nº 4.717/65. Sustenta o autor que a reestruturação do terminal, decorrente do Contrato de Concessão Parcial de Uso nº 73/2020, direcionou o fluxo de passageiros para o interior do estabelecimento comercial privado (Mauá Shopping), mantendo-se o acesso térreo direto restrito a pessoas com deficiência, idosos e gestantes, circunstância que, além de carecer de fundamentação técnica, feriria a acessibilidade universal e a destinação pública do espaço urbano. A tutela de urgência foi indeferida (fls. 201/207), decisão mantida pelo E. Tribunal de Justiça de São Paulo no julgamento do Agravo de Instrumento nº 2286185-52.2025.8.26.0000 (fls. 250/262), com trânsito em julgado em 07/04/2026 (fls. 517/524). Regularmente citados, os réus Demac Construções e Mauá Shopping SPE ofertaram contestação conjunta (fls. 233/246), arguindo, em preliminar, ausência de interesse de agir do autor, ao fundamento de que a concessão que originou as obras foi firmada em setembro de 2020, quando o próprio autor ocupava o cargo de Prefeito Municipal, de modo que estaria questionando ato do qual teria sido partícipe; no mérito, sustentaram a regularidade das obras e a plena acessibilidade do equipamento. O réu Francisco Marcelo de Oliveira, Prefeito Municipal em exercício, contestou o feito (fls. 407/413), arguindo preliminar de ilegitimidade passiva, sob o argumento de que a intervenção urbanística teria sido deliberada de forma colegiada, sem atuação pessoal do requerido; no mérito, reiterou a regularidade das obras e a garantia de acessibilidade e rotas inclusivas aos usuários. O Município de Mauá, por sua vez, contestou (fls. 415/430) arguindo preliminar de inadequação da via eleita, sob o fundamento de que a ação popular estaria sendo utilizada para promover indevida revisão de política pública e do mérito técnico-administrativo da gestão municipal; no mérito, invocou a presunção de legitimidade do ato administrativo e a observância das normas de acessibilidade universal. O Ministério Público manifestou-se (fls. 312/337), trazendo aos autos informações do Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência acerca de supostas irregularidades nas condições de acessibilidade do terminal ausência de sinalização tátil e visual, assentos não identificados para pessoas com deficiência e irregularidade nos corrimãos, dentre outras , requerendo a concessão de tutela de urgência para o restabelecimento do acesso direto entre o calçadão e as plataformas de embarque e desembarque. Sobreveio decisão (fls. 491/492) que manteve o indeferimento da liminar, ante a necessidade de regular instrução processual e de eventual produção de prova técnica, e que expressamente afastou a alegação de indevida ampliação do objeto da lide quanto ao tema da acessibilidade, por reconhecer que tal matéria já constava expressamente da petição inicial (fls. 02/04 e 08/12), na forma do art. 322, § 2º, do CPC, determinando, na mesma oportunidade, a especificação de provas pelas partes. Em réplica (fls. 502/514), o autor reiterou os fundamentos da inicial e requereu a produção de prova pericial de engenharia, com inspeção judicial in loco, além de prova testemunhal, com a oitiva de usuários habituais do terminal, pessoas com mobilidade reduzida, comerciantes do entorno e agentes públicos que participaram da implementação da alteração. O Município de Mauá manifestou-se (fl. 515), requerendo, na hipótese de deferimento da perícia, oportunidade para apresentação de quesitos e indicação de assistente técnico, além da produção de prova oral e documental complementar. Os réus Francisco Marcelo de Oliveira e Demac/Mauá Shopping SPE quedaram-se silentes quanto à especificação de provas (fl. 516). Por fim, o Ministério Público, em nova manifestação (fls. 533/536), pugnou pela rejeição de todas as preliminares arguidas pelos réus e pelo prosseguimento do feito com a produção de prova documental e pericial. É o relatório. Decido. REJEITO todas as preliminares arguídas pelos réus. A alegação de que o autor careceria de interesse processual, por ter ocupado o cargo de Prefeito Municipal à época da assinatura do Contrato de Concessão Parcial de Uso que originou as obras questionadas, não subsiste no atual estágio processual. As condições da ação nelas incluídos a legitimidade e o interesse de agir devem ser aferidas in status assertionis, isto é, à luz exclusivamente das afirmações contidas na petição inicial, sem incursão antecipada no mérito da causa, orientação pacífica na doutrina e jurisprudência. No caso, o autor popular deduz pretensão fundada em sua qualidade de cidadão (art. 1º da Lei nº 4.717/65 c.c. art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal), voltada à tutela de interesse difuso o patrimônio público e a moralidade administrativa , e não em interesse pessoal vinculado à celebração originária do contrato de concessão. A eventual contradição de sua conduta pretérita como gestor público, à vista de atos ora impugnados que compreendem, inclusive, atos supervenientes ao seu mandato como a expedição do alvará de construção nº 87.411 e do habite-se nº 30.819, praticados já sob a gestão do corréu Francisco Marcelo de Oliveira (fls. 250/251 e 252) , constitui matéria afeta ao mérito da demanda, a ser enfrentada, se pertinente, no juízo de valoração da boa-fé processual, e não no juízo de admissibilidade da ação. Rejeito a preliminar. Também não prospera a arguição de ilegitimidade passiva do corréu Francisco Marcelo de Oliveira. O art. 6º da Lei nº 4.717/65 estabelece regime próprio e específico de legitimação passiva na ação popular, determinando que a demanda seja proposta não apenas contra a pessoa jurídica de direito público titular do bem ou interesse lesado, mas também contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão configurando, segundo pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, hipótese de litisconsórcio passivo necessário decorrente de expressa disposição legal (art. 47 do CPC c.c. art. 6º da Lei nº 4.717/65). No caso dos autos, os alvarás de construção nº 87.411 e de habite-se nº 30.819, relativos à obra impugnada, foram expedidos durante a gestão do requerido Francisco Marcelo de Oliveira (fls. 250/251 e 252), circunstância que, por si só, é suficiente para incluí-lo na cadeia de autoridades que aprovaram, ratificaram ou, ao menos, deram oportunidade à continuidade do ato administrativo questionado, nos termos do citado art. 6º. A discussão acerca de eventual atuação pessoal ou meramente colegiada na deliberação urbanística, tal como argumentado em defesa, refere-se à extensão de sua responsabilidade individual matéria de mérito, disciplinada nos arts. 10 a 12 da Lei nº 4.717/65 , e não à legitimidade para figurar no polo passivo. Não incide, na espécie, o Tema 940 de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal (RE nº 1.027.633), invocado por analogia pela defesa. O referido precedente disciplina hipótese distinta: a responsabilidade civil subjetiva do agente público por danos causados a terceiros no exercício de atividade pública, à luz do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, fixando a tese de que a ação indenizatória deve ser ajuizada contra o Estado, e não diretamente contra o agente, assegurado a este o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa. Tal regime, próprio das ações de responsabilidade civil extracontratual movidas por terceiro lesado, não se confunde com o da ação popular, que possui disciplina legal específica e autônoma quanto à formação do polo passivo (art. 6º da Lei nº 4.717/65), norma especial que prevalece, por critério de especialidade, sobre o regime geral do art. 37, § 6º, da CF, no que se refere à legitimação passiva no caso concreto. Rejeito a preliminar. Por fim, rejeito a preliminar de inadequação da via eleita. A ação popular constitui instrumento constitucional (art. 5º, LXXIII, CF) e legal (Lei nº 4.717/65) especificamente vocacionado ao controle jurisdicional dos atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural nele se compreendendo o denominado meio ambiente artificial, constituído pelo espaço urbano e pelas edificações e infraestruturas públicas, categoria em que se insere o Terminal Rodoviário Central de Mauá. Não se está, no caso, diante de pretensão de substituição do juízo técnico-discricionário da Administração por preferências pessoais do autor o que, de fato, escaparia ao controle jurisdicional, nos limites da separação de poderes (art. 2º, CF) e conforme a própria doutrina invocada pela defesa municipal. O que se busca apurar, à luz da causa de pedir deduzida na inicial, é a eventual ocorrência de desvio de finalidade e de ofensa aos princípios da moralidade administrativa, da eficiência e da regularidade na prestação do serviço público de transporte coletivo, bem como a observância das normas cogentes de acessibilidade universal (Lei nº 13.146/2015, Lei nº 10.098/2000 e NBR 9050) matérias que se situam no campo do controle de legalidade em sentido amplo, e não no da conveniência e oportunidade da opção urbanística adotada. A verificação de tais extremos, por envolver aspectos técnicos de engenharia, mobilidade e acessibilidade, depende de instrução probatória adequada, sendo prematuro, nesta fase, qualquer juízo sobre a existência ou não de ilegalidade, o que será oportunamente enfrentado na sentença. Rejeito a preliminar. Registro, por oportuno, que a alegação de indevida ampliação do objeto da lide quanto ao tema da acessibilidade já foi expressamente enfrentada e rejeitada pela decisão de fls. 491/492, com fundamento no art. 322, § 2º, do CPC, por constar a matéria já da petição inicial (fls. 02/04 e 08/12), razão pela qual a questão está preclusa, não comportando nova análise. Do que até aqui consta verifica-se que as partes neste feito são legítimas, estão regularmente representadas e há interesse processual. E também estão presentes os pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo. Superadas as preliminares, e não havendo vícios processuais pendentes, DOU O FEITO POR SANEADO. Declaro que o ônus da prova será o ordinário, nos termos do artigo 373 do CPC, cabendo às partes trazer aos autos elementos de provas de suas alegações contidas na petição inicial e na contestação. Nos termos do art. 357, IV, do CPC, fixo como pontos controvertidos, a exigir prova técnica para o seu deslinde: a) se a reestruturação do acesso ao Terminal Rodoviário Central de Mauá observa os parâmetros técnicos e legais de acessibilidade universal (Lei nº 13.146/2015, Lei nº 10.098/2000 e NBR 9050/2020), notadamente quanto à existência de rota acessível, direta e independente, sinalização tátil e visual, assentos reservados, corrimãos e circulação vertical adequados às pessoas com deficiência, idosos e gestantes; b) se a reorganização do fluxo de pedestres compromete, ou não, a mobilidade urbana e a segurança dos usuários do transporte público coletivo, em comparação ao modelo de acesso anteriormente existente, e se a segregação entre pedestres e veículos efetivamente reduz riscos de acidente; c) se a intervenção foi precedida de estudos técnicos, projeto de engenharia e licenciamento regular (alvará de construção, habite-se, AVCB e demais aprovações), e se observa o Plano Diretor Municipal e o Código de Obras vigente; d) se há elementos de desvio de finalidade ou de ofensa à moralidade administrativa na condução do processo que resultou no direcionamento do fluxo de usuários por área de estabelecimento privado (Mauá Shopping), com eventual favorecimento indevido a particular, em detrimento da finalidade pública do equipamento; e) se a modificação estrutural acarreta afetação ao patrimônio histórico ou cultural do equipamento público; f) em caso de reconhecimento de irregularidade, a extensão de eventual dano ao patrimônio público e a responsabilidade de cada um dos réus, nos termos dos arts. 6º, 10 e 11 da Lei nº 4.717/65. Diante da natureza eminentemente técnica da controvérsia que exige conhecimento especializado em engenharia civil, mobilidade urbana e acessibilidade, insuscetível de aferição apenas por prova pericial, DEFIRO a produção de prova pericial de engenharia tal como requerido pelo autor (fls. 511/513) e pelo Ministério Público (fls. 533/536), sem impugnação quanto à pertinência por parte dos demais réus. Nomeio como perito do Juízo o Sr. AMILTON PEGORARO, que deverá ser intimado para, no prazo de 5 (cinco) dias, manifestar a aceitação do encargo ou eventual escusa, bem como apresentar proposta de honorários, currículo demonstrando sua especialização na área e o prazo necessário para conclusão dos trabalhos, nos termos do art. 465, caput e § 2º, do CPC. Aceito o encargo, os honorários periciais definitivos serão fixados observando-se a tabela do Anexo I da Resolução nº 910/2023 do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, atualmente em vigor em substituição à revogada Deliberação CSDP nº 92/2008. Considerando tratar-se de ação popular, e que o autor é constitucionalmente isento, salvo comprovada má-fé, do adiantamento de custas judiciais, despesas processuais e honorários periciais (art. 5º, LXXIII, da CF; arts. 10 e 12 da Lei nº 4.717/65), sendo pacífico na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, por aplicação analógica do art. 18 da Lei nº 7.347/85, que ao autor popular não pode ser imposto o adiantamento de honorários periciais (STJ, REsp nº 1.253.844/SC; Súmula nº 232/STJ), DETERMINO que os honorários do perito sejam custeados pelo Estado de São Paulo. Fixados os honorários, expeça-se ofício de reserva de honorários periciais à Unidade Regional da Defensoria Pública do Estado de São Paulo competente para a Comarca de Mauá, observando-se o Comunicado Conjunto nº 258/2024 da Presidência do Tribunal de Justiça e da Corregedoria Geral da Justiça, cabendo à serventia, uma vez concluídos os trabalhos periciais a contento, comunicar o fato à mesma unidade regional para fins de pagamento. Faculto, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da decisão que confirmar a aceitação do encargo pelo perito, a indicação de assistentes técnicos pelas partes e a apresentação de quesitos complementares, nos termos do art. 465, § 1º, incisos I e II, do CPC. Fixo, desde logo, os seguintes quesitos do Juízo, que deverão ser respondidos pelo perito nomeado: a) descrever o desenho do fluxo de circulação de pedestres atualmente implantado no Terminal Rodoviário Central de Mauá, comparando-o com o modelo de acesso anteriormente existente; b) informar se há acesso térreo, direto, contínuo e independente do interior do estabelecimento privado (Mauá Shopping) disponível à generalidade dos usuários, ou se restrito a público específico (pessoas com deficiência, idosos e gestantes), indicando eventual necessidade de deslocamento pelo interior do shopping para os demais usuários; c) verificar se as rotas de acesso, sinalização tátil e visual, assentos reservados, corrimãos, rampas, escadas, elevadores e sanitários atendem aos parâmetros da NBR 9050/2020 e das Leis nº 13.146/2015 e nº 10.098/2000; d) avaliar, sob o aspecto técnico da engenharia de tráfego, se a segregação entre o fluxo de pedestres e o de veículos (ônibus) implementada aprimora ou reduz a segurança dos usuários, em comparação com o modelo anterior; e) aferir eventual acréscimo de tempo ou de distância de deslocamento dos usuários em razão da nova configuração de acesso, e se tal circunstância compromete, de forma relevante, a fruição do serviço público de transporte coletivo; f) verificar a existência de estudos técnicos, projeto de engenharia, licenças e aprovações regulares (alvará de construção, habite-se, AVCB, plano de mobilidade urbana) que subsidiaram a intervenção, indicando as respectivas datas de expedição e as autoridades responsáveis; g) informar se a atual configuração do terminal está em conformidade com o Plano Diretor do Município de Mauá (Lei nº 4.153/2007) e com o Código de Obras e Edificações do Município; h) esclarecer se existem alternativas técnicas menos gravosas que preservem, simultaneamente, a segurança da separação de fluxos e o acesso térreo, direto e universal ao equipamento público; i) prestar os demais esclarecimentos técnicos que repute necessários à elucidação da controvérsia. INDEFIRO a produção de prova testemunhal requerida, eis que, além de impertinente ao julgamento da causa, não foram observadas as determinações de fls. 491/492, de modo que, preclusa. Com a resposta do perito acerca da aceitação do encargo, dê-se ciência ao Ministério Público e prossiga-se com os demais atos necessários à realização da perícia; Apresentado o laudo pericial, abra-se vista às partes e ao Ministério Público para manifestação, no prazo comum de 15 (quinze) dias; Intimem-se. - ADV: RODRIGO KAWAMURA (OAB 242874/SP), GABRIEL TOSETTI SILVEIRA (OAB 252852/SP), ROBERTA CASTILHO ANDRADE LOPES (OAB 163328/SP), GABRIEL TOSETTI SILVEIRA (OAB 252852/SP), ALANA LAYS RIBEIRO DA SILVA (OAB 437768/SP)