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*** SECRETARIA DA 9ª CAMARA DE DIREITO PUBLICO *** ------------------------- DECISÃO ------------------------- - AGRAVO DE INSTRUMENTO - CÍVEL 0051144-03.2026.8.19.0000 Assunto: Esbulho / Turbação / Ameaça / Posse / Coisas / DIREITO CIVIL Origem: ITAGUAI 2 VARA CIVEL Ação: 0807383-45.2025.8.19.0024 Protocolo: 3204/2026.00640328 AGTE: MARIA DA CONCEIÇÃO DE HOLANDA DEF.PUBLICO: DEFENSOR PÚBLICO OAB/DP-000001 AGDO: CONCESSIONARIA DO SISTEMA RODOVIARIO RIO - SAO PAULO S.A. ADVOGADO: LEONARDO DUNCAN MOREIRA LIMA OAB/RJ-087032 Relator: DES. JOSE CLAUDIO DE MACEDO FERNANDES Funciona: Defensoria Pública DECISÃO: Agravo de Instrumento n.º 0051144-03.2026.8.19.0000 Agravante: MARIA DA CONCEIÇÃO DE HOLANDA Agravado: CONCESSIONÁRIA DO SISTEMA RODOVIÁRIO RIO-SÃOPAULO S,A, Processo originário: 0807383-45.2025.8.19.0024 Juízo de origem: 2ª Vara Cível da Comarca de Itaguaí Relator: DESEMBARGADOR JOSÉ CLAUDIO DE MACEDO FERNANDES DECISÃO Trata-se de agravo de instrumento, interposto por MARIA DA CONCEIÇÃO DE HOLANDA contra a decisão, proferida pelo Juiz da 2ª Vara Cível da Comarca de Itaguaí, Juarez Fernandes Cardoso, que em ação de reintegração de posse deferiu a tutela de urgência, nos seguintes termos (indexador 286708706 do processo originário): Cuida-se de ação de Reintegração de Posse ajuizada por CONCESSIONARIA DO SISTEMA RODOVIARIO RIO - SAO PAULO S.A. em face de PESSOA INCERTA E NÃO CONHECIDA, sustentando a demandante que é responsável pela Rodovia Rio Santos, BR-101 por força de contrato de concessão firmado com o Poder Público, devendo realizar obras de ampliação da rodovia, contudo o réu ocupa a título precário faixas de terra marginais à rodovia, situada no KM 591+100 (sentido Sul), sendo necessária a desocupação para a realização das obras previstas no contrato de concessão. Postulou, em sede de antecipação de tutela, a desocupação dos imóveis erguidos, bem como a sua demolição. Pois bem. Para o deferimento da tutela antecipada de urgência deverão estar presentes os requisitos legais previstos no artigo 300 do Código de Processo Civil, quais sejam, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. Acerca do tema, ensina Daniel Amorim Assumpção Neves, in Manual de Direito Processual Civil, 10. Ed. - Salvador: JusPodivm, 2018, p. 503, que: "O legislador não especificou que elementos são esses capazes de convencer o juiz, ainda que mediante uma cognição sumária, a conceder a tutela de urgência pretendida. É natural que o convencimento do juiz para a concessão da tutela de urgência passa pela parte fática da demanda, já que o juiz só aplicará o direito ao caso concreto em favor da parte se estiver convencido, ainda que em um juízo de probabilidade, da veracidade das alegações da parte autora. (...)" A redação do art. 299, caput, do Novo CPC, aparentemente dá grande poder ao juiz para decidir a respeito do convencimento ora analisado. Ao não exigir nada além de elementos que evidenciem a probabilidade do direito existir, o legislador permite que o juiz decida, desde que o faça, justificadamente, que se convenceu em razão de elementos meramente argumentativos da parte, sem a necessidade, portanto, de provas que corroborem as alegações. É natural que, nesse caso, as alegações de fato sejam verossímeis, ou seja, sejam aparentemente verdadeiras em razão das regras da experiência. (...) Em outras palavras, tanto na tutela cautelar quanto na tutela antecipada de urgência caberá a parte convencer o juiz de que, não sendo protegida imediatamente, de nada adiantará uma proteção futura, em razão do perecimento de seu direito". No caso concreto, entendo que estão presentes os requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência em caráter liminar. Não obstante as posses sejam antigas e não atendam ao requisito previsto no artigo 558 do CPC, de menos de ano e dia, exigido para a concessão da liminar, restaram comprovados por outro lado, em juízo de cognição sumária, os requisitos previstos no artigo 300 do mesmo diploma legal. A probabilidade do direito alegado pelo autor reside no fato de o bem cuja posse é reivindicada tratar-se de bem público de uso comum do povo, tendo sido construído imóvel em área non aedificandi, configurando verdadeiro esbulho ao bem público ao do particular. Ademais, destaca-se que a posse exercida pelo particular tem natureza precária, de mera detenção, não convalescendo, porquanto as construções em áreas marginais a rodovias são vedadas por lei. Assim tem sido o entendimento do TJRJ, nos julgados que seguem: **APELAÇÃO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. CONCESSIONÁRIA QUE OBJETIVA A DESOCUPAÇÃO DA BARRACA SITUADA NO KM 220+200M - PISTA SUL DA RODOVIA BR-116 (PRESIDENTE DUTRA), COM CONSEQUENTE DEMOLIÇÃO DAS CONSTRUÇÕES. ALEGA QUE O COMÉRCIO ESTÁ LOCALIZADO NA FAIXA DE DOMÍNIO DA MALHA VIÁRIA ADMINISTRADA. SENTENÇA JULGANDO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. APELO DO AUTOR QUE MERECE ACOLHIMENTO. PARTE AUTORA QUE É RESPONSÁVEL POR ADOTAR AS PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS AO RESGUARDO DOS BENS PÚBLICOS INTEGRANTES DA RODOVIA QUE ADMINISTRA EM REGIME DE CONCESSÃO. RESTOU DEMONSTRADO QUE AS EDIFICAÇÕES PROMOVIDAS PELO RÉU SE ENCONTRAM DENTRO DA FAIXA DE DOMÍNIO QUE ESTÃO SOB CONCESSÃO E ADMINISTRAÇÃO DA RECORRENTE. ÁREA OBJETO DA DISCUSSÃO QUE SE TRATA DE BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. BENS PÚBLICOS QUE SÃO, EM REGRA, INALIENÁVEIS E IMPRESCRITÍVEIS, SENDO, PORTANTO, INSUSCETÍVEIS DE SEREM OBJETO DE POSSE POR PARTICULAR. OCUPAÇÃO DE BEM PÚBLICO POR PARTICULAR QUE CONFIGURA MERA DETENÇÃO DE NATUREZA PRECÁRIA. SÚMULA 619 DO STJ. PRECEDENTES. EVENTUAL INÉRCIA OU TOLERÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO QUE NÃO TEM EFEITO DE AFASTAR OU DISTORCER A APLICAÇÃO DA LEI. INTERESSE PÚBLICO QUE É DOTADO DE SUPREMACIA SOBRE O PARTICULAR. EM QUE PESE O REQUERIDO TER OCUPADO O LOCAL POR LONGOS ANOS, SEM A OPOSIÇÃO DIRETA POR PARTE DO RECORRENTE, E DE LÁ RETIRAR SEU SUSTENTO, FATO É QUE A OCUPAÇÃO SEMPRE FORA A TÍTULO PRECÁRIO. ESBULHO DE BEM DE USO COMUM DO POVO CONFIGURADO. NO QUE TANGE ÀS BENFEITORIAS REALIZADAS, É CERTO QUE A SITUAÇÃO DESCRITA NOS AUTOS NÃO É DESEJÁVEL. TODAVIA, A JURISPRUDÊNCIA DO STJ É FIRME NO SENTIDO DE QUE NÃO É CABÍVEL O PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO POR ACESSÕES OU BENFEITORIAS, NEM O RECONHECIMENTO DO DIREITO DE RETENÇÃO, NA HIPÓTESE EM QUE O PARTICULAR OCUPA IRREGULARMENTE ÁREA PÚBLICA. REINTEGRAÇÃO DE POSSE QUE SE IMPÕE. CONTUDO DIANTE DA IRREVERSIBILIDADE DA MEDIDA DEMOLITÓRIA, CONDICIONA-SE AO TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO. INVERSÃO DOS ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. RECURSO PROVIDO. (0001199-25.2020.8.19.0043 - APELAÇÃO. Des(a). NADIA MARIA DE SOUZA FREIJANES - Julgamento: 27/04/2023 - DÉCIMA SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PRIVADO (ANTIGA 1ª)). APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE C/C INDENIZATÓRIA POR DANO MORAL. DEMOLIÇÃO DE MURO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. ÁREA DE TERRA INSERIDA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE, POR COMPOR A FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA. ÁREA NON AEDIFICANDI. IMPOSSIBILIDADE DE PROTEÇÃO POSSESSÓRIA. DEMOLIÇÃO DO MURO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATO LÍCITO. CONDUTA AMPARADA PELO PODER DE POLÍCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ABUSO DE DIREITO PERPETRADO PELOS AGENTES PÚBLICOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. Cuida-se de ação de reintegração de posse c/c indenização por dano moral, narrando o autor que, há mais de 02 (duas) décadas, é possuidor de imóvel situado na esquina com a Rodovia dos Metalúrgicos e que, sem qualquer amparo legal, os agentes do Município de Volta Redonda demoliram o muro que limitava a sua residência no acesso à Rodovia. Sentença de improcedência dos pedidos. Inconformismo do autor. Laudo pericial conclusivo no sentido de que a construção do muro pelo autor foi realizada em área non aedificandi, em razão de estar situada ao longo de faixa de domínio de rodovia, considerada área de preservação permanente. Incidência do artigo 6º, inciso VI, da Lei nº 12.651/2012, que considera de preservação permanente as áreas que formam faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias. Tratando-se de construção irregular, uma vez que realizada em faixa de proteção ao longo de rodovia e Área de Preservação Permanente, insere-se em área non edificandi. Impossibilidade de se conferir a proteção possessória postulada pelo autor, por se tratar de área que não pode ser construída, tendo a Administração Pública, amparada no seu poder de polícia, adotado as medidas necessárias à regularização da área. Ademais, não consta nos autos qualquer comprovação de que o autor tenha apresentado pedido de autorização ao Município para construir no local, razão pela qual, também por esse motivo, não se vislumbra qualquer ilegalidade por parte da Administração Pública no sentido de demolir o muro frontal ao passeio, cuja intervenção não atingiu a sua moradia. Tendo a Administração Pública se deparado com a irregularidade em questão, empreendeu conduta lícita de proceder ao desfazimento da obra, mediante a prerrogativa da autoexecutoriedade dos atos administrativos, a qual, como cediço, prescinde de autorização judicial, adotando, na espécie, as providências necessárias à proteção de área que não poderia ter sido edificada por particular, seja por se tratar de Área de Preservação Permanente, seja por não haver autorização administrativa. Também, não restou demonstrado nos autos que os agentes públicos tenham incorrido em qualquer abuso de direito por ocasião da demolição do muro frontal construído de forma irregular pelo autor. Manutenção da sentença. Recurso desprovido. (0030392-89.2015.8.19.0066 - APELAÇÃO. Des(a). MÔNICA MARIA COSTA DI PIERO - Julgamento: 13/07/2021 - OITAVA CÂMARA CÍVEL) Com efeito, a probabilidade do direito alegado foi demonstrada pelo contrato de concessão firmado id. 251795472, no qual há previsão de obras e no PER, documento de id. 251795470, o qual prevê cronograma de obras e manutenções, já o perigo na demora se configura no interesse público a ser atendido pela ampliação da via e no risco à segurança dos próprios réus e aos usuários da rodovia. Diante do exposto, DEFIRO a tutela antecipada para autorizar a demolição da estrutura descrita na inicial após o decurso do prazo para desocupação. DETERMINO a desocupação pelos eventuais ocupantes no prazo de 60 dias. Intime-se o réu por OJA, devendo este servidor identificar e qualificar todos os ocupantes. Tendo em vista a baixa possibilidade de realização de acordo, no presente momento, deixo de designar a audiência prevista no art. 334, CPC. CITE(M)-SE o(s) réu(s) para, querendo, apresentar(em) contestação, no prazo previsto no art. 335, III, c/c 231, ambos do CPC, sob pena de revelia. A agravante pugna pela reforma da decisão que, em ação de reintegração de posse proposta pela concessionária responsável pelo Sistema Rodoviário Rio-São Paulo, deferiu tutela de urgência para determinar a desocupação de imóvel situado às margens da BR-101 e autorizou sua posterior demolição. Inicialmente, requer a concessão da gratuidade de justiça e defende a admissibilidade e tempestividade do agravo. No mérito, afirma que a petição inicial é genérica e contraditória, pois não delimita adequadamente qual parcela do imóvel estaria inserida na faixa de domínio e qual se encontraria na chamada faixa não edificável, comprometendo a exata compreensão da controvérsia e o exercício do contraditório. Alega que os próprios documentos produzidos pela concessionária demonstram que apenas 38 m² da residência estariam localizados na faixa de domínio, enquanto cerca de 271 m² se situariam em área não edificável, correspondente à maior parte da construção, circunstância que impediria tratar toda a ocupação como se incidisse sobre bem público. Sustenta que a decisão agravada deixou de observar a distinção jurídica entre faixa de domínio e faixa não edificável, sendo que a primeira integra o patrimônio público e se destina diretamente à operação e expansão da rodovia, ao passo que a segunda constitui mera limitação administrativa ao uso da propriedade privada, sem transferência da titularidade do bem ao Poder Público. Nessa linha, defende que a ocupação da faixa não edificável não configura posse irregular sobre bem público nem afasta, por si só, a possibilidade de exercício de direitos possessórios ou de proteção decorrente da legislação urbanística. Aduz que a decisão recorrida partiu da premissa equivocada de que toda a área ocupada se encontraria em faixa de domínio, desconsiderando a natureza distinta dos espaços efetivamente atingidos. A recorrente acrescenta que a residência foi construída em 2009 e está consolidada há aproximadamente dezesseis anos, sendo utilizada exclusivamente para moradia familiar. Invoca a alteração promovida pela Lei nº 13.913/2019 no art. 4º da Lei nº 6.766/1979, destacando que a legislação passou a admitir a permanência de edificações consolidadas em faixas não edificáveis situadas em áreas urbanas, desde que observadas as regras e definições estabelecidas pelo poder público municipal ou distrital e que o Juízo de origem ignorou a incidência dessa disciplina normativa, apesar de a situação fática se ajustar precisamente à hipótese contemplada pela legislação superveniente. Defende, ainda, a plausibilidade da aplicação da Medida Provisória nº 2.220/2001, que instituiu a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, preenchendo os requisitos legais para obtenção do instituto, por ocupar área pública para moradia própria há longo período, de forma mansa, contínua e sem oposição efetiva. Ressalta que a área efetivamente inserida na faixa de domínio não ultrapassaria 38 m², inferior ao limite de 250 m² previsto na legislação, e sustenta que a concessão pode ser arguida como matéria de defesa, independentemente de prévio requerimento administrativo. Afirma, por isso, que a concessionária não detém probabilidade qualificada do direito possessório invocado, ao menos em cognição sumária. A agravante também salienta a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda, pois a faixa de domínio pertence à União e eventual reconhecimento de direito à concessão de uso especial para fins de moradia depende da manifestação do ente federal, titular do patrimônio público afetado. Destaca que a solução da controvérsia possui potencial para repercutir diretamente sobre interesses federais e sobre a regularização da ocupação, razão pela qual entende indispensável a presença da União na relação processual. Invoca, ainda, o Tema Repetitivo nº 1.384 do STJ, sustentando que a questão debatida coincide com a controvérsia submetida àquele julgamento, referente às ações possessórias propostas por concessionárias de rodovias contra ocupantes de áreas inseridas em faixa de domínio. Defende que a existência do repetitivo revela controvérsia jurídica relevante e recomenda a suspensão do feito até a definição da tese, sobretudo porque a medida deferida na origem possui caráter irreversível e poderá esvaziar completamente a utilidade prática da futura decisão do Superior Tribunal de Justiça. Quanto aos requisitos da tutela de urgência, alega inexistir perigo de dano apto a justificar a imediata remoção da residência, limitando-se a concessionária a formular alegações genéricas relacionadas à preservação da faixa de domínio, à segurança viária e ao interesse público, sem indicar risco concreto, atual e específico decorrente da permanência da edificação. Destaca que a ocupação perdura há muitos anos, sem registro de acidentes, interferências na operação da rodovia ou qualquer fato novo que justifique a adoção de providência extrema. Sustenta, portanto, que não há periculum in mora favorável à autora da ação originária. Por outro lado, afirma existir risco de dano grave e irreparável em seu desfavor, considerando que a demolição da residência e a retirada compulsória de sua moradia produzirão consequências irreversíveis, especialmente porque se trata de imóvel utilizado como única habitação familiar há mais de uma década e que eventual procedência futura de suas teses não seria capaz de restabelecer a situação anterior, tornando definitiva a perda do imóvel e do núcleo habitacional. Acrescenta que a própria jurisprudência invocada pela decisão agravada reconhece a inadequação de medidas demolitórias quando presente risco de irreversibilidade. Por fim, sustenta a necessidade de ponderação entre o interesse público invocado pela concessionária e os direitos fundamentais à moradia, à dignidade da pessoa humana e à proteção especial assegurada à pessoa idosa e em situação de vulnerabilidade por possuir idade avançada, ser aposentada, viver em condições econômicas modestas e apresentar diversas enfermidades crônicas que demandam cuidados contínuos, circunstâncias que agravariam sobremaneira os efeitos da desocupação. Argumenta que, enquanto subsistirem controvérsias jurídicas relevantes sobre a natureza da área ocupada, a incidência da Lei nº 6.766/1979, a eventual concessão de uso especial para fins de moradia, a participação da União e a aplicação do Tema 1.384 do STJ, deve prevalecer a proteção da moradia e ser revogada a tutela de urgência deferida na origem. Requer a concessão do efeito suspensivo e, ao final, a reforma da decisão agravada, indeferindo-se a tutela de urgência concedida. É o relatório. DECIDO: Inicialmente, defiro a gratuidade de justiça para o presente recurso . A declaração de hipossuficiência apresentada pela agravante goza de presunção relativa de veracidade, nos termos do art. 99, § 3º, do CPC, inexistindo, neste momento processual, elementos aptos a infirmar a alegada incapacidade financeira para arcar com as despesas do processo sem prejuízo do próprio sustento. Ademais, os documentos acostados ao processo indicam tratar-se de pessoa aposentada, em situação econômica modesta, assistida pela Defensoria Pública, circunstância que constitui relevante elemento de convicção acerca de sua insuficiência de recursos, pois o patrocínio pela instituição pressupõe, em regra, a demonstração da necessidade econômica do assistido, nos termos do art. 5º, LXXIV, da Constituição da República, dos arts. 98 e 99 do CPC e do art. 4º da Lei Complementar nº 80/1994. Inexistindo, neste momento processual, elementos capazes de afastar a presunção de veracidade da alegação de pobreza, impõe-se o deferimento do benefício, assegurando-se à recorrente o amplo acesso à Justiça e a efetividade do direito fundamental à assistência jurídica integral e gratuita. No tocante ao pedido de efeito suspensivo, verifica-se, em exame próprio desta fase de cognição sumária, a presença dos requisitos previstos no art. 995, parágrafo único, e no art. 1.019, I, ambos do CPC. Isso porque as razões recursais revelam plausibilidade jurídica suficiente a justificar a suspensão dos efeitos da decisão agravada até o julgamento colegiado do recurso. A controvérsia instaurada não se limita à simples ocupação irregular de bem público, abrangendo questões jurídicas relevantes que demandam análise mais aprofundada, entre elas a distinção entre faixa de domínio e faixa não edificável, com consequências jurídicas distintas, a eventual incidência da disciplina introduzida pela Lei nº 13.913/2019 ao art. 4º da Lei nº 6.766/1979, a alegada consolidação da ocupação destinada à moradia há longo período, bem como a possível repercussão da Medida Provisória nº 2.220/2001 sobre a situação concreta. Ademais, a matéria objeto da demanda guarda estreita relação com tema submetido ao rito dos recursos repetitivos perante o Superior Tribunal de Justiça, Tema 1.384, instaurado justamente para uniformizar o tratamento jurídico das ocupações localizadas em faixas de domínio de rodovias concedidas. Embora a afetação do tema não produza, por si só, efeito suspensivo automático sobre todas as demandas, a pendência de definição da tese reforça a necessidade de cautela na adoção de medidas irreversíveis, especialmente quando ainda subsistem controvérsias relevantes acerca do enquadramento jurídico da área efetivamente ocupada. Da consulta ao processo principal verifica-se que apenas 38m² da área ocupada pela residência se encontra inserida na faixa de domínio da rodovia e 271,08 m² se localizam em faixa não edificável: Assim, considerando que a causa de pedir está integralmente fundada na alegação de ocupação de bem público federal, verifica-se que os pedidos possuem amplitude suficiente para alcançar parcela significativamente maior do imóvel, impondo-se a exata individualização da área efetivamente reivindicada. Também merece especial consideração a dimensão constitucional da controvérsia. A moradia constitui direito social expressamente assegurado pela Constituição da República (art. 6º), devendo sua proteção ser harmonizada com os demais interesses públicos envolvidos. O caso concreto revela situação relacionada à residência da agravante, utilizada para habitação familiar há vários anos, circunstância que atrai a observância aos princípios da dignidade da pessoa humana e da proteção da moradia, vetores interpretativos que assumem particular relevância quando a medida jurisdicional postulada implica potencial privação do único imóvel destinado à residência da parte. Por outro lado, o perigo de dano mostra-se mais intenso em desfavor da recorrente, eis que concretizada a desocupação coercitiva e, sobretudo, eventual demolição do imóvel, os efeitos produzidos serão de difícil ou impossível reversão, cabendo ressaltar que a posterior procedência do recurso ou mesmo eventual definição jurisprudencial favorável à tese defendida pela agravante não teria o condão de restaurar integralmente a situação fática anteriormente existente. Em sentido oposto, não se vislumbra, neste momento, demonstração concreta de risco imediato à segurança da rodovia ou à prestação do serviço público capaz de justificar a execução urgente da medida extrema deferida na origem, considerando, inclusive, a alegação de que a ocupação perdura por longo período sem notícia de intercorrências relevantes. Nessa perspectiva, a manutenção do estado de fato existente até o julgamento definitivo do agravo prestigia os postulados da proporcionalidade, da razoabilidade e da preservação da utilidade do provimento jurisdicional, evitando a consumação de situação irreversível antes do exame exauriente das questões suscitadas pelas partes. Ante o exposto, DEFIRO o benefício da gratuidade de justiça à agravante para o presente recurso e DEFIRO o pedido de efeito suspensivo, para suspender os efeitos da decisão agravada, obstando, por ora, a desocupação compulsória e eventual demolição do imóvel objeto da lide, até ulterior deliberação deste Relator ou julgamento do recurso pelo órgão colegiado. Comunique-se ao Juiz o teor da presente decisão. Intime-se a agravada para apresentação de contrarrazões. Após, vista ao Ministério Público. JOSÉ CLAUDIO DE MACEDO FERNANDES Desembargador Relator Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro Nona Câmara de Direito Público 0051144-03.2026.8.19.0000 - (04)